REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
SEZIONE GIURISDIZIONALE
PER LA REGIONE EMILIA-ROMAGNA
composta dai seguenti magistrati:
dott. Marco
Pieroni Presidente
f.f.
dott. Massimo Chirieleison Consigliere
relatore
dott.ssa Elena
Lorenzini Consigliere
VISTI il regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038 ed il
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 gennaio 1994, n. 19;
VISTI gli atti ed i documenti di causa;
UDITI nella pubblica udienza del giorno 23 ottobre 2013 –
con l’assistenza della signora Stefania Brandinu – il relatore, consigliere
Massimo Chirieleison, il Pubblico ministero rappresentato in udienza dal
Sostituto Procuratore generale dott. Filippo Izzo, l’avvocato Franco
Mastragostino e l’avvocato Roberto Bonatti, su delega dell’avvocato Maria
Rosaria Russo Valentini, per i convenuti;
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto
al n.R.G.43580/R, proposto ad istanza del Procuratore regionale
presso la Sezione
giurisdizionale per la
Regione Emilia Romagna della Corte dei conti nei confronti
dei signori B. G., C. A., D. A.M., D. F., E. V., G. L., P. G., R. T., R. A., Z.
L., G. G., rappresentati e difesi dall'avv. Franco Mastragostino e
dall’avvocato Maria Rosaria Russo Valentini.
FATTO
1. Con distinti atti di citazione, datati 24 gennaio 2013,
regolarmente notificati, il Sostituto Procuratore Generale presso la Sezione giurisdizionale
per l’Emilia-Romagna, ha convenuto in giudizio innanzi a questa Sezione della
Corte dei conti i membri della Giunta regionale OMISSIS in carica nel biennio
2007-2008, per ivi sentirli condannare al pagamento in favore della Regione
OMISSIS della somma complessiva pari ad euro 150.717,55 oltre rivalutazione
monetaria ed interessi legali, assumendo che nel medesimo arco temporale vi
sarebbe stata una indebita corresponsione di una "retribuzione di risultato
di coordinamento" ad una decina di dirigenti apicali della Regione,
attraverso fondi non inclusi nel fondo per la retribuzione di posizione e di
risultato previsto dagli artt. 26, ss., del CCNL 23 dicembre 1999 (normativo
1998-2001, economico 1998-1999), Regioni ed autonomie locali, Area della
dirigenza.
2. L’organo requirente riferisce che tale indennità di
coordinamento, che la delibera di Giunta n. 292/2002 definisce con la dizione
di "retribuzione di risultato di coordinamento", non trova fondamento
in alcuna norma di legge o di contratto collettivo, risultando
pertanto contra legem.
Sottolinea la procura che tale indennità aggiuntiva non può
cumularsi con la retribuzione di posizione e con quella di risultato, per il
principio dell'onnicomprensività della retribuzione previsto dal CCNL di
riferimento e che, dall'altro, essa andrebbe a retribuire funzioni di
coordinamento già ricomprese nei compiti propri dei dirigenti.
3.1. Si assume inoltre illegittima l'attribuzione degli
incarichi di coordinamento per l'anno 2007, in quanto effettuata direttamente dalla
Giunta Regionale, posto che quest’ultima, con la deliberazione n. 207/2007, ha
provveduto essa stessa al conferimento degli incarichi di coordinamento ai
dirigenti (individuati nominativamente nell'allegato A alla medesima
deliberazione), in violazione non soltanto della fondamentale regola della
distinzione tra funzioni di indirizzo e controllo, proprie degli organi
politici, e funzioni afferenti la gestione finanziaria, tecnica ed
amministrativa, esclusivamente riservate all'autonomia decisionale dei
dirigenti, cui pure l'ordinamento regionale dichiaratamente si ispira, ma anche
contraddicendo sé stessa ed il proprio ordinamento, dal momento che ha operato
tale conferimento, non soltanto in assenza di norme che abilitassero gli organi
politici al conferimento diretto di incarichi a favore di dirigenti non di
livello generale, ma anche in virtù dell'autolimite che essa stessa si era
posta con le deliberazioni istitutive delle figure o aree di coordinamento di
cui alle delibere n. 338/2001 e n. 292/2002.
4. Con la deliberazione di Giunta n. 338 del 22 marzo 2001, la Regione OMISSIS ,
nell'ambito di un più ampio «processo di riordino delle direzioni generali
della Giunta regionale», attribuiva ai propri «direttori generali» il potere di
individuare, tra i dirigenti responsabili dei servizi, «figure di coordinamento
per aree rilevanti di attività».
In particolare, il richiamato atto deliberativo,
nell'istituire con decorrenza 27 marzo 2001, dieci nuove direzioni generali in
sostituzione delle preesistenti quattordici strutture apicali, rinviava a
successivi atti deliberativi la determinazione dell'«assetto organizzativo
interno di ciascuna delle nuove direzioni generali» sulla base delle «proposte
organizzative formulate dai direttori generali competenti».
Nell'ambito delle riferite «proposte organizzative» era
prevista in capo ai direttori generali la possibilità di individuare “figure di
coordinamento”, senza che, peraltro, di tali figure fosse fornita, nella
richiamata delibera n. 338/2001, alcun'altra specificazione circa la loro
individuazione o contenuto organizzativo, salvo la precisazione che le medesime
fossero dirette ad assicurare «l'ottimale funzionamento delle direzioni
generali».
4.1. La successiva deliberazione di Giunta regionale n. 292
del 25 febbraio 2002, recante «Individuazione delle fasce retributive per le
posizioni dirigenziali. Criteri generali sull'istituzione delle aree di
coordinamento», richiamata, in parte qua, la precedente deliberazione n. 338/2001,
stabiliva che ciascun direttore generale potesse individuare, allo scopo di
soddisfare «esigenze di supporto specialistico, raccordo ed integrazione tra
funzioni ed attività», all'inizio di ciascun anno e per incarichi di durata
annuale, al massimo due «figure di coordinamento» (punto 6 del deliberato).
4.2. Nelle premesse di questa deliberazione di Giunta, si
precisa che tali figure costituiscono «supporti di tipo tecnico-specialistico o
organizzativo del direttore generale di riferimento».
Si stabilisce, inoltre, di rendere annualmente «disponibile
per ciascuna direzione generale - ai fini del riconoscimento
delle attività svolte dalle richiamate figure di coordinamento –
un budget di 10.330,00 euro, da corrispondersi in sede di valutazione
dei risultati», con la precisazione che eventuali residui
del budget assegnato andranno a costituire economie di spesa (punto 6
del deliberato n. 292/2002).
4.3. La deliberazione da ultimo richiamata perviene quindi a
definire una «retribuzione di risultato di coordinamento», prevedendo
l'erogazione di «una quota aggiuntiva, nei limiti quantitativi sopra precisati,
connessa ai risultati raggiunti», da valutare secondo le seguenti modalità: 1)
individuazione da parte del direttore generale «delle azioni da presidiare e
delle criticità da affrontare in relazione agli obiettivi programmati e
contestuale definizione di una quota di retribuzione di risultato connessa alle
azioni da realizzare ed alle criticità da risolvere»; 2) «valutazione sul
conseguimento dei risultati da parte del direttore generale e individuazione da
parte dello stesso di quote di retribuzione di risultato da erogare in
relazione alle attività realizzate ed alle criticità risolte».
4.4. La successiva deliberazione di Giunta n. 1116 del 1°
luglio 2002, nell'autorizzare la sottoscrizione dell'accordo decentrato
integrativo relativo alla distribuzione del fondo per la retribuzione di
posizione e di risultato dei dirigenti regionali per l'anno 2002, prevedeva «in
termini presuntivi in euro 91.248,38 la spesa per le quote di indennità di
risultato per lo svolgimento di funzioni di coordinamento di area da parte dei
dirigenti dell'Ente». Sottolinea la procura che il riferito importo di euro
91.248,38 è previsto al di fuori della dotazione del fondo per la retribuzione
di posizione e di risultato, siccome individuata, ai sensi dell'articolo 26 del
CCNL. 1998-2001 del 23/12/1999 - Regioni ed autonomie locali – Area della
dirigenza, nella somma complessiva di euro 6.435.052,97 (cfr., infatti, le
lett. b), c) e d) del deliberato).
5. Con la deliberazione n. 207 del 19 febbraio 2007, la Giunta regionale detta i
criteri per l'individuazione delle «aree di coordinamento previste dalla
delibera n. 338/2001» (così invero l'oggetto della deliberazione). Si assiste
ad una sostanziale rivisitazione di tali singolari "figure"
dirigenziali. La determinazione dei suddetti criteri non è diretta ai direttori
generali (a ciascuno dei quali la deliberazione giuntale n. 338/2001 aveva
attribuito il potere di individuare le «figure di coordinamento»), ma alla
Giunta medesima, trattandosi dunque di un'auto-determinazione.
5.1. Il punto 2 della deliberazione n. 207/2007 statuisce
che «il conferimento degli incarichi di responsabilità relativamente alle aree
di coordinamento dirigenti avvenga mediante determinazione del direttore
generale della direzione generale "Organizzazione, personale, sistemi
informativi e telematica", su proposta dei direttori generali coinvolti,
laddove il successivo punto 3. del medesimo atto deliberativo prevede che gli
incarichi in argomento siano comunque «sottoposti a ratifica della Giunta ed
abbiano effetto giuridico ed economico dalla data fissata con l'atto di
incarico».
5.2. Inoltre, la
Giunta , «per economia di atti», ritiene, per l'anno 2007, di
dover procedere non soltanto all'individuazione delle aree di coordinamento e
delle rispettive dotazioni retributive, ma anche direttamente al conferimento
dei relativi incarichi ai singoli dirigenti (allegato A alla deliberazione n.
207/2007, espressamente dichiarato «parte integrante e sostanziale del presente
atto», con la precisazione secondo cui «gli incarichi individuati nel citato
Allegato A decorrono dalla data di adozione del presente atto e scadono dopo 12
mesi» punti 6. e 7. della delibera n. 207/2007).
6. Gli incarichi - come conformati dalla deliberazione n.
207/2007 - saranno sostanzialmente confermati con la determinazione 3 luglio
2008, n. 7795, sottoscritta dal signor G. G., nella qualità di titolare della
direzione generale “Organizzazione, personale, sistemi informativi e
telematica”.
6.1. Con la deliberazione n. 1081 del 27 luglio 2009,
successivamente alla definizione del «nuovo sistema descrizione,
classificazione e graduazione delle posizioni dirigenziali» (di cui alla
delibera n. 1764/2008) ed alla sottoscrizione dell'accordo decentrato
integrativo del 5 giugno 2009 sulla ripartizione del fondo per il finanziamento
della retribuzione di posizione e risultato del personale dirigente per gli
anni 2007-2009, la Giunta
pone fine all'esperienza delle «figure di coordinamento» (o «aree di
coordinamento» secondo la terminologia adoperata dalla delibera n. 207/2007),
giacché afferma che «le finalità di questo istituto, sintetizzabili come
riconoscimento formale di un ruolo di coordinamento, possano essere valorizzate
con modalità più strutturate e stabili con il superamento dello strumento
sinora adottato del conferimento di incarichi aggiuntivi annuali».
7. La
Procura regionale ha quindi ritenuto, sulla base
dell'emergenza probatoria descritta, la sussistenza di tutti gli elementi
costitutivi della responsabilità amministrativa in capo agli amministratori che
hanno adottato la deliberazione n. 207/2007, e al dirigente regionale che ha
sottoscritto la determinazione n. 7795/2008 e che ha attestato la regolarità
amministrativa della deliberazione n. 207/2007, contestando loro un danno,
subito dalla Regione OMISSIS, nella misura complessiva di euro 150.717,55,
oltre al carico di rivalutazione monetaria ed interessi legali.
8. Con un’unitaria comparsa di costituzione e risposta
depositata nella Segreteria della Sezione in data 3 ottobre 2013, tutti i
convenuti si sono costituiti in giudizio.
In particolare i convenuti evidenziano come:
1) L’indennità in questione non sarebbe una nuova voce di
trattamento economico, ma una quota aggiuntiva della retribuzione di risultato
di taluni dirigenti impegnati in processi di riorganizzazione (“Agenda della
Modernizzazione”), con accresciute funzioni (di coordinamento, “di tipo
orizzontale”, diverse da quelle asseritamente proprie dei direttori generali
“di tipo verticale”). Conseguentemente sarebbe erronea la prospettazione
accusatoria, nella misura in cui assume che nella fattispecie sarebbe stato
violato il principio di onnicomprensività della retribuzione del personale con
qualifica dirigenziale, in quanto, appunto, nella specie verrebbero remunerati,
con la predetta “indennità di coordinamento” di tipo verticale, “ulteriori”
compiti di coordinamento (specificati al punto 2 che segue) – indirizzati
“verso altre unità organizzative ed uno o più direttori generali ed esterno
rispetto alla unità organizzativa alla quale il dirigente era ordinariamente
affidato” – rispetto a quelli che per legge competono al dirigente a norma
dell’art. 39, lett. c), della legge della Regione OMISSIS n. 43 del 2011.
2) L'indennità de qua non andrebbe a remunerare
una generica attività di coordinamento, ma sarebbe connessa più specificamente
a: a) gestire le condizioni di confine fra attività eterogenee in
presenza di interdipendenza di flussi e processi di
lavoro; b) orientare gli aspetti decisionali che attraversano le
strutture coordinate; c) promuovere un più efficace processo
decisionale e che tali attività si realizzano in particolar modo attraverso la
messa in campo di attività volte a garantire la coerenza delle diverse azioni e
la risoluzione di criticità, secondo quanto disposto dalla delibera n. 292 del
2002. Non si tratterebbe, pertanto, di una duplicazione di compiti di
coordinamento già facenti parte dei dirigenti, ma di specifiche funzioni, di
gestione, promozione e orientamento, solo in via di semplificazione e brevità
definite come di "coordinamento".
3) Le risorse sono sempre state stanziate all'interno del
fondo per la retribuzione di posizione e di risultato e mai con fondi ulteriori
o diversi. La valorizzazione, anche a fini economici, delle funzioni di
coordinamento sarebbe stata operata non già aumentando il fondo per la
retribuzione di posizione e di risultato (cosa che, pur consentita dall'art.
26, comma 3, CCNL avrebbe comportato maggiore spesa per la Regione ), ma utilizzando
una quota parte della retribuzione di risultato, destinandola specificamente
alla "indennità di coordinamento". A riprova delle loro affermazioni,
i convenuti richiamano una verifica compiuta dal Servizio Amministrazione e
Gestione della Regione OMISSIS (doc. n.18), dalla quale emergerebbe che la
quota parte della retribuzione di risultato ai dirigenti con funzioni di
coordinamento a valere sull'anno 2007, è stata attinta proprio dal fondo per la
retribuzione di risultato.
8.1. In altre parole, sostiene la difesa, le indennità in
contestazione sarebbero una quota parte della retribuzione di risultato,
indirizzata a quei dirigenti che hanno visto attribuirsi funzioni ulteriori a
quelle ordinarie nell'ambito di un procedimento di riorganizzazione strutturale
degli uffici. Da ciò deriverebbe, secondo la prospettazione difensiva, che tali
risorse non potrebbero essere definite come "fuori-fondo", ma come
una diversa modalità attraverso la quale il fondo per la retribuzione di
posizione e di risultato, legittimamente costituito secondo le previsioni di
CCNL, è stato ripartito fra i singoli dirigenti, con la conseguente irrilevanza
sul piano della verificazione di un danno erariale, dal momento che il fondo è
stato utilizzato nei suoi limiti. Parimenti non avrebbe alcuna rilevanza ai
fini di responsabilità erariale, una ripartizione dell’indennità tra i
dirigenti in modo differenziato ed ulteriormente premiale per coloro che
avevano assunto ulteriori incarichi.
8.2. Precisa infine che la valutazione ex post del
raggiungimento degli obiettivi specifici, ai fini della materiale assegnazione
della quota aggiuntiva di retribuzione di risultato sotto forma di indennità di
coordinamento, è stata rigorosa, completa, attenta, puntuale e specifica (doc.
14). A tal fine, allegate alla citata memoria, vengono depositate le
valutazioni riferite agli anni 2007 e 2008, per consentire la verifica
dell'accuratezza di questo procedimento. Sottolinea inoltre la difesa che la Regione si era dotata di
una specifica scheda di valutazione per i risultati connessi con le funzioni di
coordinamento, nella quale veniva riportata, per esteso, per ciascun dirigente,
la definizione dei risultati connessi con le funzioni di coordinamento.
Esemplificativamente, la difesa, a riprova dell’effettiva
individuazione di specifici obiettivi “di coordinamento” assegnati ai dirigenti
dell’Ente (al cui raggiungimento doveva intendersi condizionato il compenso a
titolo di “indennità di coordinamento”) indica, per il dott. C., quello
consistente nell’“armonizzazione e coordinamento degli strumenti e delle
priorità nella programmazione e pianificazione dei servizi e degli interventi,
con particolare attenzione ai processi per l’autorizzazione e l’accreditamento
di servizi e strutture sanitarie assistenziali”; per la dott.ssa C., quello del
“coordinamento della definizione degli obiettivi da assegnare annualmente ai
direttori generali delle ASL e delle attività di valutazione dei risultati
delle medesime ASL”; per il dott. C., quello del “coordinamento delle attività
per lo sviluppo di fonti rinnovabili e per il raggiungimento da parte della
Regione degli obiettivi del protocollo di Kyoto”.
8.3. Per quanto concerne la contestazione attorea relativa
al profilo dell’incompetenza della Giunta nel conferimento degli incarichi ai
dirigenti, i convenuti ribadiscono come non si sia verificata alcuna ingerenza
dell'organo politico nelle scelte organizzative spettanti alle direzioni
generali ed in particolare a quella competente per il conferimento dei suddetti
incarichi, ritenendo che, in ogni caso, l’eventuale incompetenza dell'organo
deliberativo, non avrebbe alcuna rilevanza in termini di responsabilità
erariale, essendo sempre possibile una eventuale sanatoria, anche con effetto ex
tunc, di tale illegittimità.
8.4. Sul piano dell’elemento soggettivo, la difesa ha
escluso che nella specie sia ai convenuti ascrivibile una condotta contraria
alle regole della buona amministrazione e di economicità dell’azione
amministrativa, in quanto: a) l’incremento retributivo, oggetto della
contestazione, sarebbe legittima espressione della capacità organizzativa
attribuita all’Amministrazione regionale dal legislatore e dalla contrattazione
collettiva in presenza dei presupposti oggettivi dalla stessa individuati; b)
la scelta organizzativa, ritenuta dalla Procura foriera del preteso danno
erariale sarebbe supportata da provvedimenti trasparenti e congruamente
motivati; c) che la contestata inutilità della retribuzione riconosciuta ai dirigenti
coordinatori sarebbe smentita dal raggiungimento di un elevato tasso di
efficienza amministrativa, tant’è che la spesa per i dirigenti è, tra l’altro,
“diminuita negli anni 2007-2008 e 2009 del 9,5%, dell’11,1% e dell’1,8%
rispetto all’anno precedente […], anche l’indice di equilibrio economico
finanziario calcolato sulla spesa di personale in rapporto alla spesa corrente
dimostra un trend positivo attestandosi nel 2007 al 10,08%, nel 2008
al 9,46% e nel 2009 al 9,33%.”
9. Nel corso dell’udienza le parti hanno ribadito oralmente
la sostanza delle argomentazioni svolte negli scritti già depositati.
In aula erano presenti per la parte attrice il pubblico
ministero Filippo Izzo; per i convenuti gli avvocati Franco
Mastragostino e Roberto Bonatti, su delega dell’avvocato Maria Rosaria
Russo Valentini, rappresentanti legali di B. G., C.
A., D. A.M., D.
F., E. V., G. G., G. L., P. G., R. T., R. A.
e Z. L..
Il pubblico ministero si è riportato alle deduzioni
contenute in citazione chiedendone l’integrale accoglimento. In particolare ha
tenuto a ribadire l’illiceità della spesa sostenuta dalla Regione per
remunerare la cd. “indennità di coordinamento”, che non rispetta principi e
valori di legittimità dell’erogazione di somme addizionali ai dirigenti regionali
di primo livello, a titolo di compenso per lo svolgimento di attività presunte
aggiuntive, ma in realtà rientranti nei loro compiti dirigenziali; inoltre, il
pubblico ministero ha rilevato l’incongruenza della tesi sostenuta dalla
difesa, che da un lato afferma la conformità della spesa, dall’altro sottolinea
che il raggiungimento degli obiettivi sarebbe avvenuto in maniera
“straordinaria”, non tenendo conto che le funzioni di coordinamento sono
ordinari compiti amministrativi ricompresi nelle competenze di un funzionario
di alto profilo e non rientrano nella sfera di attività straordinarie. Invero,
ha concluso il pubblico ministero, di fatto, nel biennio 2007-2009, si è
assistito ad un’erogazione “a pioggia” di indennità a titolo di risultato di coordinamento,
così riconoscendo ai dirigenti regionali una remunerazione suppletiva per
un’ordinaria attività di coordinamento.
Per la difesa è dapprima intervenuto il prof. avv. Franco
Mastragostino, il quale ha rimarcato che il pubblico ministero ha concentrato
le sue argomentazioni sulla funzione di coordinamento e sui normali compiti dei
dirigenti, trascurando l’aspetto dei fondi. Riportandosi alla comparsa, il
difensore ha ribadito che l’indennità in questione veniva remunerata attraverso
apposito fondo previsto dal CCNL del 1999; l'attribuzione di incarichi
dirigenziali specifici di coordinamento, ha proseguito la difesa, risale
all'anno 2002, in
attuazione di un complesso percorso di riorganizzazione evolutiva delle
direzioni generali della Regione, che prevedeva l’individuazione annuale di
figure di coordinamento, per aree fondamentali per l’attività della direzione.
L’avvocato Mastragostino ha richiamato la delibera regionale n. 207/07, che ha
potenziato le attività di coordinamento, stabilendone una maggiore
centralizzazione; sicché le indennità venivano remunerate non attraverso
risorse “fuori bilancio”, ma attingendo alle risorse ordinarie del fondo per la
retribuzione di posizione e di risultato. Tanto premesso, la difesa si è
chiesta in che misura la legittimità formale della deliberazione possa
costituire un pregiudizio e la base di un comportamento gravemente colposo a
carico degli incolpati, figure che eccellono per qualificazione professionale,
di alta competenza su cui poggia la macchina regionale; il difensore ha dunque
insistito per la reiezione delle domande attrici.
E’ poi intervenuto, a difesa, l’avvocato Roberto Bonatti, su
delega dell’avvocato Russo Valentini, co-difensore dei convenuti, contestando
la fondatezza dell’azione di responsabilità secondo la quale gli incarichi
sarebbero illegittimi e inutili; difatti l’insieme delle misure di
riorganizzazione ha portato a un ridimensionamento sensibile dei dirigenti in
servizio nella Regione, con conseguente risparmio di spesa e dunque senza alcun
danno per l’erario; le somme sono state erogate attingendo dal fondo
precostituito senza spese ulteriori di denaro pubblico e dunque, asseritamente,
senza danno per l’erario.
DIRITTO
1. L’azione erariale, avente ad oggetto l’indebita
corresponsione di una “retribuzione di risultato” ad una decina di dirigenti
apicali della Regione OMISSIS, si palesa fondata e, come tale, va accolta,
affermando la responsabilità dei convenuti nei termini che seguono.
2. Innanzitutto è importante ribadire come il quadro normativo,
ermeneutico ed applicativo di riferimento sia sostanzialmente chiaro ed
intellegibile nei suoi contenuti.
2.1. L'articolo 13, comma 1, della legge regionale 26
novembre 2001, n. 43, recante il «Testo unico in materia di organizzazione e di
rapporti di lavoro nella Regione OMISSIS », stabilisce infatti: «Il rapporto di
lavoro dei dipendenti della Regione è disciplinato dai contratti collettivi di
lavoro, dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile
e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa, fatte salve le
diverse disposizioni legislative».
2.2. L'articolo 1 della medesima legge regionale, prevede
che «Per quanto non previsto dalla presente legge valgono le disposizioni del
decreto legislativo n. 165 del 2001. I rapporti tra fonti del diritto e
disposizioni dei contratti collettivi nazionali sono regolamentati ai sensi
dell'articolo 2 commi 2 e 3 del decreto legislativo n. 165 del 2001».
2.3. In particolare, per quanto riguarda i dirigenti
regionali e specificamente, la struttura della loro retribuzione, l'articolo 20
della citata legge n. 43 riafferma, in ambito regionale, i principi di tipicità
e di onnicomprensività del trattamento economico posti, a livello nazionale,
dall'articolo 2, comma 3, del decreto legislativo n. 165 del 2001
(rispettivamente articolo 20, comma 1, della legge regionale: «La retribuzione
del personale determinata dai contratti collettivi remunera tutti i compiti e
gli incarichi conferiti in rappresentanza della Regione o in ragione del
proprio ufficio»; articolo 2, comma 3, terzo periodo, del decreto legislativo
«L'attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante
contratti collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti
individuali»).
2.4. La struttura retributiva del personale
dell'amministrazione regionale con qualifica dirigenziale è, quindi, dalle
fonti sopra richiamate, articolata in un trattamento economico fondamentale ed
un trattamento economico accessorio.
Quest'ultimo, per quanto specificamente riguarda i
dirigenti, è correlato alle funzioni attribuite, alle connesse responsabilità e
ai risultati conseguiti (v. articolo 24 del decreto legislativo n. 165/2001),
con la conseguente tipica scomposizione, recepita dai contratti collettivi, in
due distinte voci retributive: a) la retribuzione di posizione, finalizzata a
valorizzare il ruolo organizzativo svolto dal dirigente in relazione alle
funzioni attribuite e alle connesse responsabilità gestionali (v. articolo 27,
comma 1, CCNL 1998-2001 - area della dirigenza - comparto "Regioni ed
autonomie locali"); b) la retribuzione di risultato, correlata
all'effettivo grado di raggiungimento degli specifici obiettivi annuali
preventivamente definiti dall'amministrazione (v. articolo 29 citato CCNL).
3. Si evidenzia in maniera netta che l'indennità di
coordinamento de qua, che la Giunta regionale nella delibera n. 292/2002
definisce, in maniera del tutto singolare, come "retribuzione di risultato
di coordinamento", non trova fondamento in alcuna norma di legge o di
contratto collettivo risultando, pertanto, palesemente contra legem.
4. La giurisprudenza della Corte dei conti ha da tempo
stabilito il principio secondo cui la retribuzione di risultato «ha come
finalità non quella di dare un generico premio ai dipendenti o una forma
atipica di aumento retributivo, ma di compensare il raggiungimento di finalità
migliorative nello svolgimento dei compiti dell'ente locale in relazione a
specifici programmi rivolti in tal senso» (così, infatti, Corte conti sez.
Lombardia sent. n. 457/2008; ma v. anche sez. Abruzzo, sent. n. 239/2006).
5. Nella citata memoria difensiva depositata in data 3
ottobre 2013, i convenuti eccepiscono innanzitutto l’esistenza stessa del danno
erariale, in quanto ritengono che “le indennità in contestazione sono una
quota parte della retribuzione di risultato, indirizzata a quei dirigenti che
hanno visto attribuirsi funzioni ulteriori a quelle ordinarie nell'ambito di un
procedimento di riorganizzazione strutturale degli uffici, le contestazioni
mosse (…) paiono prive di rilevanza ai fini di responsabilità contabile”(…)
restando pertanto “indifferente all'erario pubblico la legittimità
degli atti con i quali le funzioni di coordinamento ulteriori sono state
affidate ad un dirigente anziché ad un altro”.
Ciò perché, secondo l’assunto difensivo, “Le figure di
coordinamento, contestate dalla Procura, non sono nomine di nuovi dirigenti,
che si aggiungono a quelli già in organico, ma sono mere funzioni
amministrative ulteriori affidate a taluni soggetti che erano già dirigenti
della Regione”.
La tesi difensiva della “continenza” della “indennità di
coordinamento” in quella più ampia di “retribuzione di risultato”, a parere del
Collegio, non appare meritevole di accoglimento. Infatti, anche a voler
considerare tale indennità, peraltro non prevista da alcuna norma, come una
quota parte della retribuzione di risultato, rimane il fatto che per la
corresponsione di tale indennità non è stata effettuata alcun tipo di
valutazione, secondo i criteri tipici previsti per la remunerazione della
retribuzione di risultato che, come noto, è correlata al raggiungimento di
specifici obiettivi annuali preventivamente definiti dall’amministrazione.
5.1. Le "figure di coordinamento", così come
delineate dalla delibera n. 207/2007, non rispondono al modello così come
descritto dai convenuti, in quanto esse non implicano il raggiungimento di
risultati, ma lo svolgimento di mere attività, già ricomprese nelle ordinarie
mansioni dirigenziali per le quali vige il principio della onnicomprensività
del trattamento economico, con il correlato divieto di remunerare ulteriormente
funzioni già ricomprese in quelle dirigenziali.
Il modello organizzativo concretamente adottato dalla
Giunta, prescindendo da qualsiasi valutazione dei risultati connessi con gli
obiettivi di coordinamento, è stato posto direttamente a supporto del “ruolo di
rappresentanza istituzionale” degli organi politici, senza alcuna
trasparenza e verificabilità delle decisioni adottate, in difetto della
necessaria valutazione dei risultati e pertanto in dispregio dei fondamentali
valori di buon andamento ed imparzialità che devono guidare l’azione
amministrativa.
Tali figure di coordinamento, sono state dunque assoggettate
ad un processo di valutazione che, per quanto riguarda gli incarichi di cui
alla delibera n. 207/2007, è stato svolto al di fuori della prescritta
valutazione periodica delle prestazioni dirigenziali “per risultati” (e cioè
senza la dimostrazione di uno stretto raffronto tra i risultati dell’attività
gestionale ed obiettivi previamente e puntualmente programmati), mentre per
quanto riguarda gli incarichi di cui alla determinazione n. 7795/2008, non è
stato svolto affatto, ponendosi quindi in aperto contrasto sia con quanto
disposto dall'art. 47, comma 2, lett. b, della legge regionale n. 43/2001, sia
con le garanzie contemplate dai contratti collettivi ed in particolare con le
disposizioni, anche metodologiche, di cui all'art. 23 del CCNL del 10/4/1996,
come sostituito dall'art. 14 del CCNL 1998-2001.
Sotto questo aspetto, giova anche il richiamo all'art. 29
del CCNL 1998-2001, il quale, al secondo comma, statuisce che, nella
definizione dei criteri per la determinazione e per l'erogazione annuale della
retribuzione di risultato, «gli enti devono prevedere che la retribuzione di
risultato possa essere erogata solo a seguito di preventiva definizione degli
obiettivi annuali, nel rispetto dei principi di cui all'art. 14, comma 1, del
d.lgs. n. 29/93, e della positiva verifica e certificazione dei risultati di
gestione conseguiti in coerenza con detti obiettivi, secondo le risultanze dei
sistemi di valutazione di cui all'art. 23 del CCNL del 10.4.1996 come
sostituito dall'art. 14».
5.1.1. D’altro canto i cd. “obiettivi di coordinamento”
assegnati ai dirigenti, esemplificativamente descritti in narrativa, punto 8.2.
(per il dott. C., quello consistente nell’“armonizzazione e coordinamento degli
strumenti e delle priorità nella programmazione e pianificazione dei servizi e
degli interventi, con particolare attenzione ai processi per l’autorizzazione e
l’accreditamento di servizi e strutture sanitarie assistenziali”; per la
dott.ssa C., quello del “coordinamento della definizione degli obiettivi da
assegnare annualmente ai direttori generali delle ASL e delle attività di
valutazione dei risultati delle medesime ASL”; per il dott. C., quello del
“coordinamento delle attività per lo sviluppo di fonti rinnovabili e per il
raggiungimento da parte della Regione degli obiettivi del protocollo di Kyoto”)
non possono essere qualificati “obiettivi” in senso proprio, tenuto conto degli
indici normativi e contrattuali, oramai consolidati, giusta i quali un
“obiettivo” dell’attività gestionale deve essere connotato dai caratteri della
chiarezza, della concretezza, della misurabilità in relazione a specifici
indicatori di performance, caratteri non rinvenibili nella specie,
sostanziandosi piuttosto i ricordati “obiettivi” in generiche descrizioni di
azioni amministrative.
5.1.2. In realtà la stessa formula del “coordinamento” si
presta ad impieghi e ad accezioni atecniche.
Difatti, nel settore pubblicistico il “coordinamento” è una
formula organizzatoria in cui un disegno operativo che viene elaborato,
evidentemente, da un organo competente, viene imposto a delle istanze tra loro
indipendenti; se le istanze non sono indipendenti, non sia ha il coordinamento,
si hanno altre forme. Ora mentre nel rapporto gerarchico chi è a capo dell’ente
o dell’organo dà degli ordini, nel rapporto di coordinamento, il disegno
operativo si realizza attraverso dei coordini trattandosi di istanze
indipendenti intestate ad una pluralità di figure soggettive i cui interessi
sono parzialmente comuni.
All’attuazione di tale coordinamento provvedono specifiche
norme di organizzazione dettate appunto per disciplinare le varie e complesse
relazioni tra i diversi centri di riferimento d’interessi.
La complessità di detta formula organizzatoria si coglie
proprio sul piano operativo, dato che in una situazione di
equiordinazione, l’armonizzazione delle azioni oggetto di
coordinamento deve avvenire sulla base di rapporti svolgentisi in posizione di
pariteticità. Peraltro, l’esigenza del cospirare di una pluralità di attività e
di soggetti in relazione ad “fine comune” ha come corollario la creazione di
rapporti intersoggettivi o interorganici produttivi di vincoli specifici di
subordinazione per la salvaguardia di preminenti valori di unità
dell’ordinamento.
Invero, l’impiego del termine “coordinamento” si presta
anche per indicare attività di promozione ordinata di iniziative o per indicare
attività razionalmente ordinata per la cura di certi interessi: si tratta
dunque di un termine che non è giuridicamente preciso; a fortiori,
l’individuazione di “obiettivi di coordinamento” esige una più attenta esplicitazione.
5.1.3. Ebbene, non può non rimarcarsi che la “genericità”
delle ampie formulazioni che descrivono gli “obiettivi di coordinamento” ne
scolora la fisionomia finendo per legittimare l’argomento della riconducibilità
degli stessi nell’alveo della complessiva funzione di coordinamento che compete
propriamente al dirigente sulla base dell’art. 39, comma 1, lett. c), della
legge della Regione OMISSIS n. 43 del 2001, ai sensi del quale il dirigente
svolge “la direzione, il coordinamento ed il controllo dell'attività delle
strutture organizzative assegnate alla loro responsabilità […]”, competendo,
invece, al direttore generale il “coordinamento” dell’attività dei dirigenti
(art. 40, comma 1, lett. h), della citata legge regionale n. 43 del 2001).
In effetti, sul piano della teoria dell’organizzazione
amministrativa, il “coordinamento”, di per sé, non può rappresentare un
obiettivo da raggiungere, ma rappresenta piuttosto – come si è visto – una
pregnante formula organizzatoria che concorre a dare concretezza al generale
principio costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione,
funzionale al complessivo raggiungimento dell’interesse pubblico.
Oltre tutto si tratta, nella specie, di un coordinamento
interno alle strutture dirigenziali di primo livello di cui non è dato cogliere
un distinto quid pluris – di cui rimane affermata ma non giustificata
una eventuale retribuibilità – rispetto a quello che qualifica l’attività di
coordinamento propria dei titolari degli uffici dirigenziali di primo livello,
tanto più che il cd. “coordinamento orizzontale”, di cui la difesa reclama
un’autonoma configurazione, rappresenta una modalità tipica di svolgimento
della funzione dirigenziale di secondo livello, quella generale, attribuita ai
titolari delle direzioni vertice della relativa struttura amministrativa, per
la realizzazione unitaria e sinergica delle azioni amministrative delle singole
divisioni in cui quella generale si articola.
5.1.4. Giova in proposito ricordare che dopo quasi
ventidue anni dalla profonda riforma della pubblica amministrazione
(legge delega n. 421 del 1992) deve ritenersi conoscenza consolidata che, in
ossequio al principio costituzionale del buon andamento (art. 97 Cost.) che
governa l’agere amministrativo, la sequenza “misurazione dell’azione
amministrativa”, “costruzione di obiettivi”, “elaborazione di un sistema di
indicatori di attività”, “valutazione dei risultati della gestione” rappresenta
il punto di partenza: a) sia per analisi relative all’efficienza e
all’efficacia della gestione amministrativa necessarie a valutare il grado di
raggiungimento degli obiettivi previamente stabiliti in ossequio al principio
organizzativo in cui si sostanzia la distinzione politica-amministrazione; b)
sia per l’attribuzione degli emolumenti accessori e segnatamente, per la
dirigenza, quelli relativi all’indennità di risultato.
Qualsiasi analisi sul funzionamento di un’amministrazione
pubblica deve infatti necessariamente passare attraverso una preventiva
individuazione dei suoi prodotti e una successiva misurazione degli stessi;
sulla scorta di tale base informativa si innesta un efficace sistema di
controlli.
E’ oramai noto agli operatori delle pubbliche
amministrazioni che gli indicatori sono di svariati tipi; tra i più noti si
possono citare gli indicatori diretti e indiretti (del primo tipo sono quelli
che misurano le quantità prodotte; del secondo tipo sono quelli che, in
considerazione della difficoltà di identificazione di una unità di misura per
l’attività di produzione, fanno riferimento a fenomeni o entità a questa
correlati) e quelli semplici e complessi (del primo tipo sono quelli riferibili
all’ipotesi di un solo servizio prodotto; del secondo tipo sono quelli che
fanno riferimento ad un’attività che si concretizzi in una pluralità di servizi
prodotti).
In ambito pubblico sono altresì note le difficoltà di
definizione e misurazione dell’output. In primo luogo non è possibile usufruire
del valore monetario del prodotto, poiché esso viene offerto e utilizzato al di
fuori del mercato e quindi senza riferimento ad un sistema di prezzi; ne
consegue l’impossibilità di effettuare valutazioni aggregate dei vari beni e
servizi prodotti o di uno stesso ente o di una sua partizione e quindi la
necessità di ricorrere a specificazioni in termini fisici di prodotto. Anche in
questo caso vi sono difficoltà poiché le caratteristiche fisiche e qualitative
dell’output pubblico non sono univoche né facilmente accertabili. I
problemi sono ancor più complessi quando si fa riferimento alla generale attività
burocratica di una amministrazione, vale a dire a quell’insieme di azioni poste
in essere dalla pubblica amministrazione ricadenti sull’intera collettività e
che pertanto non possono essere misurate in termini di loro utilizzo da parte
dei cittadini: in questo caso la misurazione del prodotto incontra problemi
addizionali, in quanto le attività burocratiche, nominalmente simili, possono
differire per le rispettive procedure che la generano, perché la qualità degli
atti può variare nel tempo e/o nello spazio, perché è difficile distinguere tra
prodotto finale e attività intermedie. L’elaborazione di un indicatore riferito
all’intera amministrazione non può dunque prescindere dalla preventiva
individuazione analitica delle attività svolte dall’amministrazione e dei
prodotti a cui essi danno origine. Omettere tale complesse operazioni di
misurazione, di ponderazione dell’azione amministrativa svuota di concreto
significato “misure” di valutazione di carattere sintetico.
Oltre a quelli citati sono annoverati i seguenti: a)
indicatori di efficienza, che si ottengono rapportando i costi sostenuti per
procurarsi le risorse necessarie alla produzione con le quantità prodotte, in
modo da misurare il costo per unità di prodotto; b) indicatori di efficacia,
che evidenziano il rapporto tra gli obiettivi e le risorse utilizzate con i
risultati conseguiti, nonché il grado di effettivo impatto sulla realtà
(soddisfazione di domanda e/o bisogni sociali); c) indicatori di carico di
lavoro, che fanno riferimento alla quantità di lavoro delle diverse qualifiche
funzionali che, dato un contesto operativo e un periodo di
riferimento, una unità organizzativa deve impegnare per ottenere un livello
quali-quantitativo di prodotto idoneo a soddisfare le richieste ad essa pervenute
o ad essa istituzionalmente imputabili; d) indicatori di qualità, che assolvono
la funzione di individuare e misurare le variazioni della qualità sia nel tempo
che rispetto a standard prefissati per ciascun tipo di prodotto nell’ambito di
ogni settore o servizio sintetico, analitico o elementare; e) indicatori di
risultato con i quali si intende misurare gli effetti che l’attività dell’ente
ha sulla società civile nel suo complesso ovvero su parti di questa.
5.1.5. A dispetto della complessità dei profili concernenti
la misurazione dell’azione amministrativa e la valutazione
delle performances, anche in relazione alla corresponsione di premi
retributivi, la lettura analitica della documentazione “di valutazione” di cui
al ponderoso documento n. 14 allegato alla citata memoria difensiva rivela una
sostanziale “genericità” della sequenza “obiettivi-valutazione-corresponsione
dell’indennità di coordinamento”.
La prima parte di detto allegato documenta le “schede per la
valutazione delle prestazioni dirigenziali connesse agli incarichi di funzioni
di coordinamento di aree di rilevanti attività”, assegnati con la delibera n.
207 del 2007. Dette schede riportano tre colonne: la prima reca “Descrizione
delle attività e obiettivi (sintesi)”; la seconda “azioni intraprese e criticità
affrontate”, la terza “indennità da erogare”.
In via esemplificativa, per la dott.ssa C.A., la prima
colonna individua quale obiettivo: “Il patto di stabilità interno è lo
strumento, introdotto dal legislatore nazionale attraverso il quale gli enti
territoriali e le Regioni contribuiscono al rispetto degli impegni assunti in
sede comunitaria attraverso il Patto di stabilità e
crescita”; la seconda colonna reca a commento quanto segue:
“E’ stata assicurata una complessiva e sistematica attività di presidio di
tutti i processi di analisi, studio, monitoraggio della spesa regionale per il
rispetto dei vincoli e dei criteri introdotti dal legislatore nazionale per il
Patto di stabilità interno. In particolare: è stata effettuata un’analisi
puntuale della normativa e dei decreti applicativi ai fini del conseguimento
degli obiettivi posti in relazione all’applicabilità delle suddette norme alla
gestione del bilancio regionale; sono stati elaborati ed aggiornati specifici
strumenti di gestione e di monitoraggio della spesa adeguandoli alle
innovazioni introdotte; sono stati elaborati documenti informativi e
indicazioni operative indirizzate a tutte le strutture organizzative dell’Ente
assicurando sempre il coordinamento informativo e operativo alle stesse al fine
del conseguimento dei risultati attesi; è stato offerto il necessario supporto
specialistico alla Vicepresidenza e alla Direzione per lo sviluppo dei processi
decisionali, in sede di Comitato di Direzione, relativi alla definizione delle
strategie di spesa e sono stati prodotti specifici report di proiezione in
risposta alle esigenze espresse dal Direttore generale di riferimento. Le
principali criticità che sono state affrontate nel corso dell’anno sono
relative, da un lato alla definizione di regole e strumenti adeguati ad
assicurare un puntuale monitoraggio, dall’altro alla necessità di garantire
equilibri sistemici anche in presenza di situazioni non previste in fase di
programmazione”. La terza colonna indica l’importo dell’indennità di coordinamento,
pari nel caso di specie a 3.500,00 euro.
La scheda riguardante il dirigente P.A. reca, in prima
colonna, il seguente obiettivo: “coordinamento dei rapporti con le strutture di
gestione del demanio marittimo”; la seconda colonna indica quale valutazione
“lo svolgimento di questa attività ha comportato lo svolgimento di una serie di
incontri dove sono stati esaminati alcuni aspetti di gestione del demanio
marittimo in contrasto con le norme GIZC (del C.R. n. 645/2005). Sono state
pertanto formulate proposte di miglioramento per la risoluzione di
problematiche evidenziate che sono state presentate in sede di riunione
inerenti l’area di integrazione 4” .
La terza colonna riporta, quale indennità, l’importo di euro 1.720,00.
Analoghe schede sono state predisposte per l’attribuzione
dell’emolumento in questione ai signori L.G., G.C., P.R., C. E., C.M., V.V.,
C.L., S.V., D.R.E..
Ancor più sintetiche si presentano le schede di valutazione
degli incarichi assegnati per effetto della deliberazione n. 7795 del 2008.
A titolo esemplificativo, per A.C., risulta il seguente
“indicatore”: “Individuazione delle proposte e delle soluzioni volte a
conciliare le esigenze finanziarie del sistema sanitario regionale con la
situazione finanziaria della Regione nel rispetto delle disposizioni vigenti”.
Circa le “valutazioni”, è dato riscontrare: “Rispetto dei
tempi di volta in volta concordati o imposti da vincoli normativi o politici”.
“Target: sì”. “Obiettivi pienamente raggiunti”. “Fonte: autocertificato”.
Per D.R.E., sono riportati i seguenti indicatori: 1)
ricognizione dei volumi di attività e modulo organizzativo per aziende; 2)
incontri con i responsabili cure primarie aziendali per area vasta; 3) incontri
con i responsabili della formazione per area vasta.
Nelle schede di dettaglio, ad integrazione dell’indicatore,
è riportato “almeno 8 incontri” o “almeno 10 incontri”.
Alla luce delle considerazioni dianzi svolte se ne deve
concludere non solo nel senso della atecnicità e vaghezza della
rappresentazione dei cd. obiettivi di coordinamento, ma anche nel senso
dell’assenza di indicatori di performances; donde elementi di valutazione
formulati senza reale significatività del raggiungimento di “risultati” e
dunque senza un’adeguata giustificazione del binomio merito-premialità, con
conseguente grave inadempimento dei principi di buon andamento che governano
l’organizzazione (art. 97 Cost.), lo svolgimento dell’azione amministrazione e
la legittima attribuzione di emolumenti ulteriori a titolo di retribuzione
accessoria.
5.1.6. Non solo; un rigoroso scrutinio della già citata
legge regionale 26 novembre 2001, n. 43 “Testo unico in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nella Regione OMISSIS” evidenzia che le
“funzioni della dirigenza regionale” sono disciplinate in modo esaustivo e
completo dalla medesima “legge regionale di organizzazione” che costituisce la
fonte cui è riservata in modo esclusivo la legittimazione ad introdurre deroghe
mediante specifiche ed espresse disposizioni (cfr., art. 34, comma 4,
espressamente richiamato dal citato art. 39, con il quale fa sistema); il
principio è altresì chiaramente ribadito dall’art. 37, comma 1, della legge
regionale citata in virtù del quale i dirigenti svolgono le funzioni loro
attribuite con autonomia tecnica, professionale, gestionale ed organizzativa
“entro i limiti e secondo le modalità previste dalla legge”.
5.2. Anche il richiamo difensivo all’applicazione dell’art.
26, comma 3, del CCNL del 23/12/1999, non appare conferente.
Giova al riguardo ricordare gli orientamenti applicativi
dell’ARAN sull’art. 26, comma 3, CCNL secondo i quali “ …l’art. 26, comma 3
consente un adeguamento delle disponibilità del fondo per la retribuzione di
posizione e di risultato in presenza di processi di riorganizzazione con o
senza incrementi della dotazione organica che abbiano prodotto un effettivo
accrescimento dei livelli qualitativi e quantitativi dei servizi esistenti, ai
quali sia correlato un ampliamento delle competenze con incremento del grado di
responsabilità e di capacità gestionale della dirigenza rispetto allo standard
preesistente.
Per ciò che attiene alla corretta applicazione delle
previsioni del citato art. 26, comma 3, del CCNL del 23.12.1999, per
l’implementazione, a dotazione organica invariata, delle risorse destinate al
finanziamento della retribuzione di posizione dei dirigenti, è richiesta la
effettiva attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione
finalizzati ad un reale e verificabile accrescimento dei livelli qualitativi e
quantitativi dei servizi esistenti, ai quali sia correlato, evidentemente, un
ampliamento delle competenze con incremento del grado di responsabilità e di
capacità gestionale della dirigenza rispetto allo standard preesistente.”.
Peraltro, tale norma consente, allorché si verifichino le
predette ipotesi (es. processi di organizzazione), non realizzatesi nella
fattispecie, esclusivamente di incrementare le risorse del fondo, non già di
creare nuove indennità o di derogare ai presupposti per l’attribuzione di
quelle stabilite in modo tipico e tassativo dai CCNL.
6.1. Alla luce delle evidenze probatorie è palese, invero,
nelle condotte dei convenuti, la violazione delle regole di buona
amministrazione e di economicità dell'azione amministrativa, tenuto conto del
chiaro disposto delle norme di legge e dei contratti collettivi, nonché dei
richiamati principi fondamentali in materia, in relazione anche alle gravi
carenze motivazionali ed all'assoluta mancanza di trasparenza delle decisioni
adottate, nonché dell'evidente disutilità dell’impiego di risorse pubbliche, sotto
il profilo del miglioramento, dell'efficacia e dell'efficienza della
complessiva azione amministrativa regionale, della retribuzione riconosciuta ai
dirigenti "coordinatori".
Ne discende che, nella specie, il danno all’erario si
sostanzia dunque nella disutilità degli apporti lavorativi non sottoposti al
vaglio dei prescritti processi di valutazione voluti dalla contrattazione
nazionale e dalla disciplina vigente, per assicurare retribuzioni più elevate
in favore dei più meritevoli da valutare alla luce dell’interesse pubblico per
la realizzazione di una organizzazione efficiente che coniughi merito e
premialità, ma anche per garantire l’osservanza dei principi privatistici posti
a salvaguardia di un equilibrato rapporto sinallagmatico tra retribuzione e
prestazione lavorativa, principio, quest’ultimo, che per le amministrazioni
pubbliche assume una ancor più pregnante specifica valenza.
6.2. La difesa, con riferimento all’elemento soggettivo,
aggiunge che la scelta organizzativa (pag. 24 della memoria difensiva citata),
ritenuta dalla Procura foriera del preteso danno erariale sarebbe supportata da
provvedimenti trasparenti e congruamente motivati e che la contestata inutilità
della retribuzione riconosciuta ai dirigenti coordinatori sarebbe smentita dal
raggiungimento di un elevato tasso di efficienza amministrativa, tant’è che la
spesa per i dirigenti è, tra l’altro, “diminuita negli anni 2007-2008 e 2009
del 9,5%, dell’11,1% e dell’1,8% rispetto all’anno precedente […], anche
l’indice di equilibrio economico finanziario calcolato sulla spesa di personale
in rapporto alla spesa corrente dimostra un trend positivo attestandosi nel
2007 al 10,08%, nel 2008 al 9,46% e nel 2009 al 9,33%.”
6.2.1. In relazione a tale ultimo argomento vale anzitutto
evidenziare che esso si pone su piano “esterno” rispetto al comportamento
contestato dalla Procura (corresponsione senza titolo di emolumenti per
remunerare compiti di coordinamento) e potrebbe semmai avere una rilevanza sul
piano del “danno”, non tanto con riferimento al profilo della “colpa”; difatti,
nella specie sembra che si intenda affermare che la contestata “scelta
organizzativa” dell’ente avrebbe semmai portato un vantaggio sul piano della
minore spesa per far fronte ai costi di personale.
La tesi sostenuta dalla difesa non può essere accolta in
ragione del carattere apodittico della stessa per assoluta carenza di elementi
intesi a dimostrare uno stretto nesso causale circa l’imputabilità della
complessiva minor spesa per il personale dirigenziale registratasi nel periodo
indicato alla scelta organizzativa della Giunta di attribuire l’indennità in
questione ai dirigenti della Regione.
6.2.2. Deve in proposito osservarsi che le ragioni della
riduzione della spesa del personale a carico del bilancio regionale, sia in
termini assoluti sia in termini percentuali rispetto alla complessiva spesa
corrente sostenuta nel periodo considerato, sono invero complesse e comunque
riconducibili a drastiche manovre di contenimento della spesa pubblica,
segnatamente quella corrente.
A bene vedere, infatti, gli effetti delle politiche di
riduzione e razionalizzazione della spesa di personale, avviate dal 2008 e
riscontrabili, in modo analitico, nei dati di conto annuale elaborato dal
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato relativi all’ultimo triennio
di rilevazione (2008-2010), si inquadrano in un contesto normativo
caratterizzato dal brusco passaggio dalle più moderate misure di contenimento
riferibili al periodo 2006-2007 ad un più cogente sistema di controllo dei flussi
di spesa e ad una complessiva ridefinizione di poteri e responsabilità degli
attori del sistema contrattuale.
Quanto alle misure di contenimento della spesa, il
decreto-legge n. 112 del 2008 (convertito dalla legge n. 133 del 2008 e più
volte modificato) ha, in particolare, reso più rigorose le disposizioni
concernenti la riduzione delle dotazioni organiche e le politiche di assunzione
del personale, cercando tuttavia di raggiungere gli obiettivi di riduzione
quantitativa attraverso interventi di razionalizzazione delle strutture,
soprattutto dirigenziali, e di miglioramento della funzionalità dei servizi.
Fortemente ridotti risultano in particolare, nell’ambito
delle amministrazioni statali, i margini di assunzione sia di nuovo personale
che di personale precario, già a decorrere dall’esercizio 2009; vincoli,
questi, successivamente estesi anche al personale delle università e, a
decorrere dal 2011, al personale degli enti di ricerca.
Quanto, in particolare, alle autonomie territoriali, nel cui
ambito le limitazioni al turnover erano state abrogate dal 2005, la legge n.
133 del 2008, con le successive modifiche, ha fortemente irrobustito le misure
di contenimento della dinamica delle nuove assunzioni, precisando la nozione di
spese di personale al fine del rispetto del vincolo al contenimento della spesa
e inserendo nuovamente il divieto di procedere ad assunzioni di personale a
qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale nei confronti degli
enti che non rispettano il previsto obbligo della riduzione della spesa di
personale rispetto al precedente esercizio ovvero nei quali l’incidenza delle
spese di personale è pari o superiore al 50% delle spese correnti.
In termini complessivi, può dunque, in estrema sintesi,
evidenziarsi che le politiche di contenimento poste in essere già prima
dell’entrata in vigore delle disposizioni straordinarie dettate dal
decreto-legge n. 78 del 2010 sembrano aver prodotto, in termini finanziari e
strutturali, risultati significativi.
Ne è una conferma il forte calo del personale con qualifica
dirigenziale registrato in tutte le aree, con l’eccezione del limitato aumento
dei dirigenti di seconda fascia degli enti pubblici economici.
Hanno sicuramente inciso, in tale ambito, le misure di
riduzione degli assetti organizzativi, imposte alle amministrazioni del settore
statale dal citato decreto-legge n. 112 del 2008 (convertito dalla legge n. 133
del 2008) e più volte reiterate e rafforzate. La rideterminazione delle piante
organiche (ampiamente scoperte), pur non comportando effetti immediati di
riduzione del personale in servizio, ha infatti contribuito, in ogni caso, a
ridimensionare gli assetti organizzativi esistenti provvedendo alla
concentrazione delle funzioni istituzionali e ad una migliore razionalizzazione
delle strutture che svolgono funzioni logistiche e strumentali, liberando in
tal modo le risorse umane necessarie ad assorbire gli stringenti vincoli posti
al ricambio del personale.
Ne è conseguita una altrettanto spiccata riduzione della
spesa che ha, in gran parte, assorbito gli effetti del ritardo nella stipula
dei rinnovi contrattuali relativi ai due bienni economici 2006-2007 e 2008-2009
siglati nel 2010, come emerge dall’indice di variazione della spesa per la
retribuzione fissa che, al netto degli arretrati, si pone nettamente al di
sotto del valore degli incrementi contrattuali attribuiti (idonei a determinare
una variazione della spesa per stipendi del 7,9%).
Le dinamiche riguardanti la spesa per il personale pubblico
sono dunque estremamente complesse; sicché appare invero azzardato, senza una
analitica e persuasiva indagine dei fenomeni, ricondurre le riduzioni di spesa
per il personale dirigenziale della Regione, che nel periodo considerato
2007-2009 risulta pari ad oltre 3 milioni e mezzo di euro (cfr. i dati di Conto
annuale elaborati dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato), alla
corresponsione dell’indennità di coordinamento oggetto della contestazione (a
pari a circa 150 mila euro) da parte della Procura di cui si discute, senza peraltro
considerare la pluralità di concause che hanno concorso a determinare tale
risultato, ad esempio la riduzione di tale tipologia di personale del 15,7% nel
periodo 2007-2009.
Sulla base delle considerazioni che precedono la tesi
dell’asserita “utilità” per la
Regione della corresponsione dell’indennità di coordinamento
nei termini indicati dalla difesa dei convenuti non si fonda su argomenti
convincenti.
6.3. Orbene, i convenuti, hanno adottato la deliberazione n.
207/2007 nelle rispettive qualità di presidente e componenti della Giunta
regionale, ad eccezione del solo signor G. G.; quest’ultimo, nella qualità di
titolare pro-tempore della direzione generale “Organizzazione, personale,
sistemi informativi e telematica” della Regione OMISSIS, oltre ad avere la
responsabilità dello specifico settore, ha adottato la determinazione n.
7795/2008 e risulta essere titolare della "direzione proponente" la
deliberazione giuntale n. 207/2007, di cui ha anche espresso, nella riferita
qualità, parere di regolarità amministrativa.
6.4. Alla luce di quanto precede, sussistono i presupposti
per ritenere il comportamento contestato ai convenuti come connotato
dall’elemento psicologico della colpa grave, in quanto posto in essere in
evidente violazione degli elementari e consolidati principi che governano il
sistema retributivo della dirigenza pubblica, come è noto risalente alla cd.
seconda privatizzazione del pubblico impiego (cfr., art. 11, legge n. 59/1997 e
d.lgs. n. 396/1997 e successivi d.lgs. n. 80 e n. 387/1998); principi sussunti
nella disciplina concernente la contrattazione collettiva relativa alla
dirigenza riferita al quadriennio normativo 1998-2001 (disciplina peraltro da
ultimo ribadita dal d.lgs. n. 150/2009), quali il principio di
onnicomprensività della retribuzione dirigenziale, i principi della tipicità e
tassatività dell’indennità volte a remunerare le prestazioni accessorie come
definite dalla contrattazione collettiva nazionale ed il principio del
riconoscimento della retribuzione di risultato all’esito di processi di
valutazione dei risultati dell’attività dirigenziale in relazione ad obiettivi
previamente stabiliti, chiari, concreti e misurabili sulla base di specifici
indicatori di performance (nei termini sopra definiti), con conseguente
assoluto divieto di corresponsione generalizzata di emolumenti accessori (cd.
“corresponsione di emolumenti a pioggia”).
7. Dalle condotte sopra descritte è derivato alla Regione
OMISSIS un danno patrimoniale, pari ad euro 150.717,55 (tale è l’incontestato
ammontare che i convenuti hanno corrisposto a titolo di “indennità di
coordinamento” ai dirigenti dell’Ente comunale), oltre alla rivalutazione
monetaria e agli interessi legali, in relazione alle somme illegittimamente
erogate ai dirigenti regionali a titolo di “indennità di coordinamento",
per effetto delle nomine di cui alla deliberazione della Giunta regionale n.
207/2007 ed alla determinazione n. 7795/2008.
Il Collegio ritiene di ripartire tra tutti i convenuti e in
parti uguali tra loro, il danno subito dalla Regione OMISSIS, tenuto conto
della sostanziale equivalenza delle condotte individuali nella sua causazione.
8. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono
liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Pone a carico dei condannati le spese del presente giudizio
che si liquidano in Euro 3.799,92 (tremilasettecentonovantanove/92).
Cosi deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 23
ottobre proseguita il giorno 11 dicembre 2013.
Il relatore Il
Presidente f.f.
(Massimo
Chirieleison) (Marco
Pieroni)
f.to Massimo
Chirieleison f.to
Marco Pieroni
Depositata in segreteria il 14 gennaio 2014
Il Direttore di segreteria
(dott.ssa Nicoletta Natalucci)
f.to Nicoletta Natalucci
Il Presidente f.f.
ravvisati gli estremi per l’applicazione dell’art. 52 del
decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, avente ad oggetto “Codice in
materia di protezione di dati personali”,
Dispone
che, a cura della Segreteria, venga apposta l’annotazione di
cui al comma 3 di detto art. 52, nei riguardi dei convenuti e - se esistenti -
del dante causa e degli aventi causa.
Il
Presidente f.f.
f.to Marco Pieroni
In esecuzione del provvedimento del Presidente, ai sensi
dell’art. 52 del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, in caso di
diffusione, omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei
convenuti e, se esistenti, del dante causa e degli aventi causa.
Bologna, 14 gennaio 2014
Il Direttore della segreteria
(dott.ssa Nicoletta Natalucci)
f.to
Nicoletta Natalucci
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NOTA: Da intendersi riferiti ai testi attualmente vigenti
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1 commento:
http://www.ilfattoquotidiano.it/2014/02/27/capo-gabinetto-pd-senza-laurea-pure-
a-rimini-corte-conti-rinvia-a-giudizio-gnassi/896766/
ce anche dell'altro.
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